公益诉讼检察,一项在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中应运而生的制度,一项既是国家治理体系的重要组成部分又是重要保障的制度,被誉为“中国司法制度一大创举”。近年来,新兴的公益诉讼检察制度闯出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。
随着检察公益诉讼的快速发展,党中央对检察公益诉讼的发展提出了更高要求,人民群众也对检察公益诉讼有了更高期待。7月14日,最高人民检察院召开“完善公益诉讼制度,强化公益检察保护”新闻发布会,公布《人民检察院公益诉讼办案规则》(下称《办案规则》),落实党中央有关公益诉讼的新部署、新要求,回应实践中出现的新情况、新问题和人民群众的新期待。发布会上,最高检副检察长张雪樵,最高检第八检察厅厅长胡卫列、副厅长徐全兵回应了媒体关切。
价值追求:推进国家治理体系和治理能力现代化
自2017年7月1日检察机关提起公益诉讼制度全面实施以来,公益诉讼检察制度不断健全完善。2018年至2020年,全国检察机关每年立案办理公益诉讼案件均在10万件以上。
公益诉讼检察制度是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计。《办案规则》在总体要求、办案组织、立案调查、检察建议、诉讼请求等方面都有相关条款体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的制度价值追求。
胡卫列举例介绍,《办案规则》第二条明确规定“促进国家治理体系和治理能力现代化”是检察机关办理公益诉讼案件的重要任务。“这一规定要求检察机关办理公益诉讼案件不能就案办案,而要着眼于促进国家和社会治理,在办案过程中深刻分析公益受损原因,对症下药,标本兼治,巩固成效,努力做到办理一案、警示一片、治理一域、造福一方。”胡卫列告诉记者,检察机关要通过办案督促行政机关等主体更好地履行法定职责,激活现有公益保护机制,形成公益保护合力,推动治理体系进一步完善。
《办案规则》把“提高办案效率、提升治理效能”作为重要价值追求贯穿于公益诉讼办案各个阶段。“《办案规则》规定,对同一行政机关对多个同一性质的违法行为可能存在不依法履职情形,应当作为一个案件立案。”胡卫列说,这既是为了提升办案质效,也是为了提升治理效能。
不仅如此,《办案规则》还规定听证等司法公开和接受监督的相关条款,以保障人民群众对公益诉讼案件的知情权、参与权、监督权,完善共建共治共享的社会治理制度。此前实践中已有相关探索。比如,为解决停车难问题,四川省广元市利州区检察院在办理相关行政公益诉讼案中,通过公开听证方式厘清相关行政职能部门权责,督促各部门加强协作、各司其职,并结合办案及时向市委市政府作专题报告,推动广元市政府今年出台城区停车管理办法,并开展车辆乱停乱放专项整治行动。
明确规范:从程序角度对公益诉讼检察制度进行具体完善
在办理公益诉讼案件中,检察机关可以采取哪些调查方式,可以采取什么措施,有什么保障手段,一直是社会关心的重要问题,但是一直以来缺乏明确规定。
“《办案规则》在总结实践经验的基础上,在法律规定的权限范围内对调查方式、调查程序和调查权保障措施进行了细化规定。”徐全兵告诉记者,在调查原则上规定“依法、客观、全面”;在调查程序上规定由两名以上检察人员共同进行;在调查方式上明确了查阅卷宗材料、询问、咨询专业意见等多种方式。
徐全兵表示,《办案规则》对运用科学技术手段也作了规定,明确在调查收集证据过程中,检察人员可以依照有关规定使用执法记录仪、自动检测仪等办案设备和无人机航拍、卫星遥感等技术手段。记者了解到,在不久前最高检直接立案的南四湖专案中,就采用了卫星遥感技术,对湖面及周边环境进行检测分析,形成技术分析报告。
作出细化明确规定的,不止于此。《办案规则》还对社会普遍关注的其他问题作出了明确规定。比如,在规范检察建议方面,《办案规则》规范了检察建议的提出条件、决定程序和备案程序,规范了《检察建议书》的内容、送达方式,以及检察建议后续工作要求。
再比如,在判断行政机关是否依法履行职责方面,《办案规则》用多个条款从正、反两个方面作了细化。其中列举了7种行政机关未依法履行职责的情形。
回应热点:为公益诉讼案件办理范围提供拓展探索空间
2019年,党的十九届四中全会提出了“拓展公益诉讼案件范围”的要求。一年多来,为贯彻落实这一要求,检察机关在公益诉讼办案实践中积极探索、稳妥推进案件范围拓展,办理了一批包括安全生产、公共卫生、网络侵害、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。此次出台的《办案规则》是否涉及案件范围问题呢?
“《办案规则》为办理公益诉讼案件的范围提供了拓展探索的空间。”张雪樵告诉记者,目前,全国有25个省级人大常委会出台了加强公益诉讼检察工作的决议、决定,都根据地方经济社会发展状况和公益侵害的突出问题,对法律规定的“等”外情况作了细化,为地方检察机关拓展案件范围提供了法规依据。《办案规则》明确规定“人民检察院办理公益诉讼案件,应当遵守宪法、法律和相关法规”,为检察机关办理公益诉讼案件范围提供了拓展探索的空间。
张雪樵表示,近日,全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国军人地位和权益保障法》和《中华人民共和国安全生产法(2021修正)》都增加了提起公益诉讼的条款,两部法律和法律修正案将分别于今年8月1日、9月1日起施行。今后还会有一些单行法陆续增加检察公益诉讼的条款,为拓展公益诉讼案件范围提供法律依据。“《办案规则》在附则中明确,相关法律和修正案施行后,人民检察院办理公益诉讼案件的范围进行相应调整。”张雪樵告诉记者。