原标题：用好用足授权，为浦东改革开放再出发提供优质法治保障 建议及时修改完善《上海市制定地方性法规条例》
6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了《关于授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规的决定》，对上海市人大及其常委会制定新类型的地方性法规（浦东新区法规）作了明确授权。用好用足授权，为浦东改革开放再出发提供优质法治保障，必将成为当前及今后一段时期我市法治建设的重点。
当前，规范上海市人大及其常委会立法活动的法规主要是《上海市制定地方性法规条例》。在《决定》授权的背景下， 《条例》有必要进行适度修改完善。鉴于浦东新区法规与经济特区法规具有很强的相似性，有必要借鉴深圳、海南等经济特区的地方立法条例，对制定浦东新区法规的权限和程序等问题作出新的规定。
一、全国人大常委会《决定》开辟授权立法的新空间
《决定》的作出，标志着上海市人大及其常委会在依职权开展立法活动的基础上，叠加行使授权立法权。在立法权限和法规适用范围上，两者有着显著的差异。传统上，上海市人大及其常委会依据职权制定的法规，必须遵循“不抵触”原则，不得违反法律、行政法规等上位法的规定，其适用范围是上海全市行政区域。从权限上看，上海市人大及其常委会依据本次授权制定的法规，不再强调与上位法的绝对“不抵触”，只是需要符合法律、行政法规的基本原则，换言之，对于法律、行政法规的非原则性规定，授权立法可以作变通规定，这在很大程度上将为浦东的改革创新减负松绑，拓宽了地方立法的创制空间。再者，从适用范围上看，依据本次授权制定的法规仅适用于浦东新区，这是与浦东作为我国改革开放重要窗口的定位相适应的，体现了中央对浦东法治化改革路径的高度重视和充分信任，从制度演进层面看，也体现了改革的渐进性和阶段性。
二、修改完善《上海市制定地方性法规条例》，保障规范行使浦东新区法规制定权
当前，我国五个经济特区所在的省、市人大常委会都制定了规范立法活动的相关法规，分别是《海南省制定与批准地方性法规条例》、 《深圳市制定法规条例》、《珠海市制定法规条例》、 《汕头市立法条例》和《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》（以下统称“各经济特区立法条例”）。这些法规的主要特点有：一是严格遵循全国人大授权决定要求。经济特区立法权的取得源于全国人大的授权决定，因此各经济特区立法条例在规范与经济特区法规有关的立法活动时，严格遵循授权决定确定的边界，特别是厦门，直接将全国人大的授权决定作出其立法条例的制定依据。二是有分有合地规定一般立法和经济特区立法的相关问题。一般立法与经济特区立法既有共性，也有个性。各经济特区立法条例对于两者的共性问题作一体规定，对于两者的个性问题则作分别规定，其中《海南省制定与批准地方性法规条例》、 《深圳市制定法规条例》特别强调了经济特区法规的权限范围和更高标准的制定要求。三是着力对于“变通”问题作出规范。 “变通”，是经济特区立法权的核心元素，也是各经济特区立法条例着力规范的对象，例如在提出法案环节，深圳、汕头、厦门规定“以经济特区法规形式提出法规案的，提案人应当说明先行先试的内容或者对法律、行政法规、广东省地方性法规作出变通的情况”，在报送备案环节，深圳、珠海、汕头规定“经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、广东省地方性法规作出变通的情况。”汕头还对变通规定的效力作了规定， “汕头经济特区法规根据授权对法律、行政法规、广东省地方性法规作变通规定的，依法在汕头经济特区适用”。
《上海市制定地方性法规条例》于2001年2月跟随《立法法》的实施而制定，并于2015年11月跟随《立法法》的修订也作了相应的修改完善。 《条例》规范了上海市人大及其常委会依据职权开展的立法活动。随着上海市人大及其常委会获得新的授权， 《条例》有必要进行更新、升级，对制定浦东新区法规的权限、程序以及行使变通权的要求作出全面规范。
三、修改完善《上海市制定地方性法规条例》的具体方案建议
与全国人大历史上对经济特区的授权相比较，本次对上海的立法授权有其自身的特点：一是可以变通的对象更为宽泛。经济特区法规可以变通的对象主要是法律和行政法规（深圳、珠海、汕头、厦门还可以变通所在省的地方性法规），本次授权上海可以变通的对象除了法律、行政法规，还包括部门规章。二是被授权主体的管辖范围与授权制定法规的实施范围不一致，且授权制定法规的实施范围在一个独立、完整的行政区域内。获得决定授权制定浦东新区法规的主体是上海市人大及其常委会，根据授权制定的法规只能在浦东新区实施。这就意味着，上海市人大及其常委会根据授权制定的法规，既可以规定市级各部门职责权限，也可以只规定浦东新区区级各部门的职责权限。同时，上海市人大及其常委会制定的法规既有一般的地方性法规，又有根据授权制定的浦东新区法规，而且这两种法规在权限和范围上又有很大不同。因此，需要根据实际情况，对浦东新区法规在立法程序和路径上作出相对特殊的安排。
综上，我们建议，尽快启动对《上海市制定地方性法规条例》的修改程序，可以对《条例》作出如下修改完善：
1、将《条例》名称修改为《上海市制定法规条例》；
2、在《条例》的立法目的条款，增加“根据《全国人大代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》”；
3、增加规定： “本条例所称的法规，包括一般地方性法规和根据全国人民代表大会常务委员会授权决定制定的浦东新区法规。”
“市人大常委会编制年度立法计划时，应当充分考虑浦东新区的改革发展需要，对浦东新区法规作专门编排。”
4、增加规定： “市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会常务委员会的授权决定，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。”
“浦东新区法规可以规定下列事项：
（一）浦东新区先行先试需要制定法规的事项；
（二）浦东新区变通法律、法规和部门规章需要制定法规的事项；
（三）法律规定应由国家制定法律的事项以外国家尚未制定法律、行政法规的事项；
（四）其他需要制定浦东新区法规的事项。”
5、增加规定： “制定浦东新区法规应当遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则；注重发挥先行先试和创新变通作用，引领、推动和保障浦东高水平改革开放。”
6、增加规定： “以浦东新区法规形式提出法规案的，提案人应当说明先行先试的内容或者对法律、行政法规、部门规章作出变通的情况。”
7、增加规定： “浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通的情况。”
8、增加规定： “市人大及其常委会应当发挥浦东新区在浦东新区法规起草工作中的重要作用，充分发挥浦东新区的主动性和积极性。”
9、增加规定： “中国（上海）自由贸易试验区临港新片区可以参照适用浦东新区法规。”
（上海市人大常委会叶青委员工作室执笔人：虞浔 华东政法大学社会协同合作处处长、副教授）